Les gouvernements de l’UE et le Parlement européen sont parvenus à un accord provisoire sur le premier cadre juridique pénal européen en matière de corruption, établissant des règles minimales communes sur les infractions, les sanctions et les mesures de prévention dans tout le bloc.
La directive, adoptée en trilogue le 2 décembre, est la pièce maîtresse du paquet anticorruption de la Commission pour 2023 et fait suite à une série d’affaires très médiatisées impliquant des personnalités nationales et européennes.
Élargissement du champ d’application des infractions de corruption
La nouvelle directive intègre pour la première fois la corruption dans les secteurs public et privé au sein d’un seul acte juridique européen. Elle impose à tous les États membres d’ériger en infraction une liste commune de comportements : la corruption dans les deux secteurs, le détournement de fonds, le trafic d’influence, l’obstruction à la justice, l’enrichissement sans cause, la dissimulation et certaines formes graves d’exercice illégal de fonctions publiques.
La réglementation européenne en vigueur n’harmonisait pleinement la corruption que dans des contextes limités et s’appuyait sur des instruments plus anciens datant de 1997 et 2003, couvrant respectivement la corruption impliquant des agents publics européens et nationaux et la corruption dans le secteur privé. Ces instruments seront désormais remplacés par la nouvelle directive .
Le texte s’appuie sur les normes internationales de la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), mais va plus loin dans certains domaines – par exemple en créant une infraction spécifique d’« enrichissement sans cause par la corruption », qui vise effectivement l’auto-blanchiment des produits de la corruption.
Harmonisation laissant place à la discrétion nationale
La directive s’appuie sur les articles 83 et 82 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui permettent à l’UE de fixer des règles minimales en matière de criminalité transfrontalière grave tout en laissant aux États membres la liberté de maintenir ou d’adopter des mesures plus strictes.
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Pour les personnes physiques, la loi fixe des peines d’emprisonnement minimales et maximales : selon l’infraction, les peines maximales doivent être d’au moins trois à cinq ans. Les États membres peuvent aller au-delà de ces niveaux et maintenir des peines maximales plus élevées déjà en vigueur.
Pour les entreprises et autres personnes morales, la directive oblige les États à prévoir une responsabilité pénale ou équivalente et fixe des montants minimaux pour les amendes maximales : entre 3 et 5 % du chiffre d’affaires mondial ou au moins 24 à 40 millions d’euros, selon l’infraction, avec la possibilité pour le droit national d’être plus strict.
Les règles de compétence sont également partiellement harmonisées. Les États membres doivent poursuivre les infractions commises sur leur territoire ou par leurs ressortissants. Ils peuvent étendre leur compétence, par exemple lorsqu’une infraction profite à une entreprise établie sur leur territoire ou vise leurs ressortissants ou résidents, mais cette extension reste facultative.
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Des organisations de la société civile et certains députés européens ont fait valoir que, lors des négociations, les États membres ont cherché à conserver une marge de manœuvre considérable quant aux dispositifs institutionnels et aux outils d’enquête. Le compromis final permet de confier les responsabilités en matière de lutte contre la corruption aux structures policières existantes, plutôt que d’exiger la création d’agences entièrement spécialisées, un point qui, selon certains critiques, risque de limiter l’indépendance dans les faits.
Application de la loi, prévention et coopération au niveau de l’UE
Outre les infractions et les sanctions, la directive comporte un ensemble d’obligations de prévention et de répression. Chaque État membre devra :
- adopter et mettre à jour régulièrement une stratégie nationale de lutte contre la corruption, élaborée avec la société civile et les autorités compétentes ;
- mettre en place des organes ou des unités chargés de prévenir et de réprimer la corruption, dotés d’un personnel et de ressources suffisants et capables de fonctionner sans ingérence indue ;
- sensibiliser le public aux risques de corruption et garantir la transparence et la responsabilité dans l’administration publique ;
- assurer la protection, le soutien et l’assistance dans le cadre des poursuites pénales aux personnes qui signalent des infractions ou coopèrent avec les autorités compétentes, en s’appuyant sur la directive européenne existante relative à la protection des lanceurs d’alerte.
Au niveau de l’UE, la directive vise à renforcer la coopération opérationnelle entre les autorités nationales et des organismes tels que l’OLAF, le Parquet européen, Europol et Eurojust. Elle prévoit également la publication annuelle de statistiques harmonisées sur la corruption, destinées à éclairer l’élaboration des politiques publiques et à faciliter les comparaisons entre les États membres.
Couverture médiatique des responsables européens et des anciens responsables européens
Une question essentielle des négociations a porté sur l’applicabilité des nouvelles règles au niveau de l’UE. La directive adopte une définition unique de « agent public », englobant expressément les personnes travaillant dans les institutions de l’Union européenne, les organisations internationales et les juridictions nationales ou internationales, ainsi que les agents nationaux.
En remplaçant la convention de l’UE de 1997 sur la corruption impliquant des agents publics européens et nationaux, le nouveau cadre vise à garantir que le même catalogue d’infractions pénales et de sanctions s’applique lorsque des membres du personnel des institutions de l’UE, des commissaires ou d’autres fonctionnaires de l’Union sont impliqués, sous réserve de la juridiction nationale et des règles relatives aux immunités.
Le texte ne crée pas de catégorie pénale distincte pour les « anciens fonctionnaires » et ne réglemente pas spécifiquement le phénomène de « pantouflage ». Ces questions restent largement régies par le statut des fonctionnaires de l’UE et les règles déontologiques nationales. Cependant, nombre de ces infractions – notamment le trafic d’influence, le détournement de fonds et l’enrichissement sans cause – peuvent s’appliquer lorsque les faits sont liés aux fonctions publiques antérieures de la personne concernée. La directive souligne par ailleurs que les délais de prescription et les règles de levée des immunités ne doivent pas entraver le traitement des affaires complexes et de haut niveau.
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Cet accord s’inscrit donc dans un contexte de pressions croissantes en faveur de règles éthiques plus strictes à Bruxelles, suite à l’ affaire Qatargate et aux nouvelles enquêtes menées par les parquets belges et européens sur des allégations de corruption et de trucage d’appels d’offres, notamment les récentes accusations portées contre l’ancienne chef de la diplomatie européenne, Federica Mogherini , et d’autres hauts fonctionnaires. Toutes les personnes concernées nient les faits qui leur sont reprochés et sont présumées innocentes tant que la procédure est en cours.
Prochaines étapes
L’accord provisoire doit désormais être formellement ratifié par le Parlement et le Conseil avant sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Une fois en vigueur, les États membres disposeront d’un délai de transposition pour aligner leurs codes pénaux, leurs structures institutionnelles et leurs dispositifs de prévention sur les normes minimales.
Concrètement, cette directive permettra de vérifier dans quelle mesure un cadre commun de lutte contre la corruption au niveau de l’UE peut améliorer les enquêtes transfrontalières sans pour autant empiéter sur les choix nationaux en matière de politique pénale. Son impact sur la conformité des entreprises et sur le traitement des affaires impliquant de hauts fonctionnaires européens et nationaux dépendra de la rigueur avec laquelle les gouvernements mettront en œuvre les nouvelles règles et de l’utilisation active, par les procureurs et les organes européens, des outils supplémentaires actuellement créés.
EUBriefs
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